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公务员公共科目《申论》新题挑战试卷(三)

录入:武陟党建网   时间:2010/10/18 9:08:21    人气:21081

 

中央机关2010年考试录用公务员公共科目

《申论》新题挑战试卷(三)

满分:100分 时限:150分钟

 

  一、注意事项

  1. 本题本由给定资料与申论要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中,阅读给定资料参考时限为40分钟,作答参考时限为110分钟。满分100分。

  2. 监考人员宣布考试开始时,你才可以开始答题。

  3. 请在题本、答题纸指定位置填写自己的姓名,填涂准考证号。

  4. 所有题目一律使用现代汉语作答在答题纸指定位置。未按要求作答的,不得分。

  5. 监考人员宣布考试结束时,考生应立即停止作答,将题本、答题纸和草稿纸都翻过来留在桌上,待监考人员确认数量无误、允许离开后,方可离开。

  严禁折叠答题纸!

  二、给定资料

  1. 行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革,进一步消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,更好地维护人民群众的利益。

  胡锦涛总书记在十七大报告里指出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”

  2. 大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同或相近的职能由一个部门管理为主,以减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。在我国现阶段,就提高政府行政效率来说,大部门体制有以下两方面优点:

  一是有利于提高政府履行职能的能力。改革开放以来,我国政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉、政出多门的问题突出。因此,对一些相近职能或融合性强的职能进行整合,探索实行大部门体制,有助于从体制上理顺部门间关系,使政府运行更加顺畅,提高政府全面履行职能的能力。

  二是有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体,为了履行职能,政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会,政府职能比较简单,机构设置也较少,如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门,美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会,随着经济社会发展,政府管理的事务越来越多,各国都先后增设了许多新的管理机构,如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门,但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构,使机构数量无限扩张。为了解决这一难题,国际上采取的流行做法,就是将职能相近的部门重组为一个大部门,实行大部门体制,如发达国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而发展中国家则相对多一些,在20-30个之间;同时,为了行使某项相对独立的职能,或管理某方面的事务,大多数国家设有其他行政机构,如独立机构、直属机构、办事机构等,名称、数量和职能取决于各国政府管理需要,形成了以内阁部门为骨干框架,其他行政机构相辅相成的政府组织结构。

  3. 深圳市政府门前的“拓”铁牛雕塑是深圳人开拓精神的象征。如今,深圳市政府机构改革再次举步开拓。

  新京报5月25日讯,《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复。《方案》的操刀者是深圳市委副秘书长、政研室主任蒙敬杭。其所涉及的数项改革中,行政管理体制改革被列为首位。

  “行政权三分”,是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,各自运行。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,这是改革期望达到的目的。在《方案》涉及的行政管理体制改革中,延续了之前《珠三角改革发展纲要》中的表述,即“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

  深圳大学管理学院教授马敬仁是深圳“行政权三分”改革最初的设计者之一。他回忆称,2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布,其即将成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。按照当时的思路,深圳将对政府部门进行撤并和调整,设置若干决策局、执行局和一个监察局,时任深圳市市长的于幼军曾解释三大板块的定位分别为“决策局只有决策权而没有执行权,而执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门,直属市长管辖”。

  这一既符合如香港、新加坡等先进城市经验、也符合十六大报告中“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”原则的改革思路,却在披露后面临着巨大的压力。改革思路几乎是将现有的政府架构推倒重来,深圳市政府的协调工作复杂而难以推进。改革的另一设计者、汕头大学法学院院长杜钢建回忆,如果按照最初的思路,至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并,这无疑会带来人事安排的巨大障碍。

  马敬仁举例称,由于规划中决策部门的级别较高,其数量也“越协商越多”,“最开始我们的规划是3个,后来一下成为12个,最后变成了21个”。从这一点来说,最终的方案已经不再是当初意义上的“行政三分”,改革也就此沉寂。

  4. 时隔6年之后,大部制改革在中央层面全面铺开,部委的大工业、大卫生、大交通格局已初见雏形。从目前来看,深圳重启改革,实施“行政权三分”的条件已经成熟。

  一是经济发展的需要,现在计划经济向市场经济的转型已经基本完成,特别是东部沿海地区的市场化程度已经非常高,之前的行政体制已经不能满足经济发展需要;二是社会基础亦日益完善,据了解,《方案》第一阶段建立决策与执行分离框架的目标已经基本完成,政府部门得到了精简,并且培育了社区、非政府组织等机构,事权开始得到分散。此外,公共财政系统和信息平台也已基本完成。

  乐正分析称,深圳无疑是全国最有条件率先实现决策权、执行权、监督权“三分”的城市,“一方面是因为作为特区,深圳是国内市场经济体制最为完善的地区,这必然会反映到政治层面;另一方面,经过多次机构改革和试探,深圳市政府和公众对于大部制都已经并不陌生,这也是中央会这么快对深圳递交的方案进行批复的原因”。

  据了解,在《方案》公布后不久,深圳将会出台一个针对《方案》的三年工作规划,而其包含的各项改革则会根据项目陆续推出配套细则,当中就涉及备受关注的大部制改革究竟如何操作。

  中山大学政务学院行政管理学系主任倪星回忆,去年其曾在一次内部会议中听到深圳市编办的相关人员介绍思路,“主要方向是市长层面仅设置一正一副,其他副市长则各自牵头成立决策委员会,下面再设置各个执行局,而将现有的监察局和审计局等合并成立监察委员会”。

  但是这一思路究竟是否是最后方案尚存疑问,马敬仁认为这只是“方案之一”,乐正也强调配套细则尚在制订当中,“现在还并没有定案”。但可以肯定的是,现有政府架构将被再次打破,机构的撤并也在所难免,“我们会分流一部分人,再自然精简一部分”,乐正说。

  在去年全国两会上公布的国务院机构改革方案中,时任国务院秘书长华建敏曾用改革不可能“毕其功于一役”来形容机构改革的复杂性。马敬仁也说,深圳的改革不可能一步达到外界的期望,“中央给深圳先行先试权,也正是探索一条可行的路径,而非寄希望于一蹴而就”。

  5. 据调查,深圳重启“行政三分”的改革最大阻力,依然在于机构的数目以及定级。

  马敬仁分析称,从上次经验来看,决策部门想要实现一步到位的剧减已基本不可能,“现在有21个部门,我们可以先微调,比如调到15个到18个,下面再设置相应的执行局,这样改革的阻力最小,也可以渐进达到目标”。这些部门将按照大行业大系统的原则来进行运作,“比如发展与改革局是典型的纯决策部门,再比如规划国土系统,规划属于决策局,而住宅和国土就肯定属于执行”。

  三大类部门的“定级”则存在一定悖论。倪星解释称:“毫无疑问如果决策部门的行政级别较高,会比较有利于协调,但是这样又会增加阻力,比如执行部门的局长就会想,为什么我比决策局的局长要低半级或者一级?”

  乐正透露,为了避免上次改革的历程重演,深圳本次改革很有可能将按照决策、执行、监督平级的模式来推进,“如果职能分工够明确,就不会存在决策指挥不动执行的问题”。马敬仁则认为,理想中决策与执行的关系应为合同关系,而非上下级关系,“每年执行局要给决策局签订行政合同,当中就规定了今年的任务,然后监察局再按照合同的完成情况来考察绩效”。

  此外,监督的方式也将改变。一方面,新制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;另一方面,据马敬仁介绍,新制度要求,凡是由政府财政拨款的单位将全部被纳入监管范围。这将意味着,之前在监督范围以外的事业单位,也将被纳入监管范围。

  6. 多位相关人士还对本报记者确认,在《深圳综合配套改革试验总体方案》中,明确深圳将“探索城市行政区划及管理体制上改革”,即“适当调整行政区划,推进精简行政层级改革试点,实现一级政府三级管理,创新现代城市管理模式”。

  现有中国城市的行政层次均为“两级政府、四级管理”,即市政府、区政府、街道办、社区,前两者为行政政府,后两级则为政府派出机构。根据规划,深圳将逐步取消区政府,将其也改为政府派出机构。

  对于撤销区级政府带来的人事变动,本报记者所接触的人士均未正面回应。如乐正就表示,“区长们依然会工作,级别不会发生改变,只是名号可能有所不同”。马敬仁则透露,按照现有部署,深圳将采取“两级政府、三级管理”作为过渡模式,即将街道办和社区合并管理。

  深圳市委书记刘玉浦曾表示,深圳将通过为期5年的改革,到2013年建立全新的公共服务型政府,这一时间表比全国目标提前7年。

  此外,《深圳综合配套改革试验总体方案》中还提及将“深圳经济特区”覆盖整个深圳行政区划,这意味着在深圳持续20年的“一市两法”局面将会改变。

  深圳人习惯用“关内”、“关外”区分是否为深圳经济特区。“关内”包括罗湖区、福田区、南山区、盐田区,“关外”则包括宝安区、龙岗区、光明新区。目前深圳市人大通过的所有涉及深圳经济特区的地方性立法均只适用于“关内”。乐正表示,这一现象虽然在现实中已经逐步被突破,但关内外的划分依然给深圳发展带来了制度性的障碍。

  乐正还透露,虽然将“关外”划为特区在方案中有所涉及,“但是这个不是短期的问题,不会很快实现”。

  7. 古代中国在唐宋时代建构了三省六部制,让行政既高效而又相互制约。三省,即中书、门下、尚书三省。中书省负责定旨出命,门下省职掌封驳审议中书省制定的诏敕,经皇帝裁定后交尚书省贯彻。尚书省职责为执行,设吏、礼、户、兵、刑、工六部。另有御史台监察全国官员。在这个体系中,皇帝和中书省进行决策,尚书省六部负责执行,而门下省和御史台负责监督政策的制定和官员的行为。

  唐高祖武德年间,因中书省出诏令、门下省掌封驳,日有争论,纷纭不决,所以皇帝决定在门下省加设政事堂,令两省长官在此先达成共同意见。初始仅三省长官,即中书令、侍中、左右仆射方能与会,后皇帝又加以他官参加政事堂会议,称为参知政事、同中书门下三品等,以后逐渐统一为同中书门下平章事之名。融合了中书门下两省的政事堂,成为独立的决策机构,居于领导地位,与尚书省六部以及御史台,构成了大唐帝国决策、执行、监督的“三驾马车”。

  8. 知名网络评论人士“十年砍柴”认为:权力,必须予以制约和监督,否则,一定会走向腐化,不管这权力的外表穿着一件多么华丽的衣裳。如何制约和监督公权力,让其不被滥用,不仅在现代民主与法治国家是个非常重要的政治课题,即使在帝制时代,皇帝也会注意权力的相互制约。

  中国隋唐时代的三省六部制,在现代宪政民主制度没有诞生以前,在全世界都算得上较好的政治制度。隋唐这种行政权三分法,基本上被后代承继,只是名目有变,或三种权力有消长而已。如此政治制度,一直延续到晚清,已经适应不了社会的发展,到了非变不可的地步。为什么呢?那是因为人权的概念在勃兴,民主共和观念深入人心。国外已经有了现代民主国家。如此,晚清才有立宪之举,如此,中山先生提出“民族、民权、民生”才可能聚集民心,推翻满清。满清灭亡后,再没有谁能走退路了,必须举起“共和”的大旗方可。为什么呢?支撑帝制国家合法性最基本的政治理念“君权天授”已经没人相信了。

  现在多数国家,不论欧美国家所宣称的民有、民治、民享,还是我国的人民当家作主,都以主权在民为基石。在这样的政治理念下,完全可以在整个政治制度层面解决权力制约和监督的问题。如果真正完善了权力来源于人民,权力向人民负责,由人民来监督权力运行,何必再将行政权划为三种权力来相互制约呢,岂非叠床架屋?这种制度下,我以为行政权本身,反而应尽量不分散,以提高效率。因为行政权的外部,已经受到另外两种权力乃至舆论的制约与监督。

  9. 《新京报》记者认为,深圳市重启“行政权三分”改革,现实意义并不大。现行的、普遍的政府组织结构,本来就是“行政权三分”的,本级政府,包括直属的各个委员会、办公室、领导小组等为决策板块;大部分厅、局,如税务局、教育局、卫生局等为执行板块;另一些厅、局,如审计局、监察局等等为监督板块。深圳市“行政权三分”改革的直接后果,可能就是做实决策板块,将其从指导机构变为指示、指令机构,通过增强决策版块对于各执行局的约束权力,以更好地起到统一其方向、协调其行为、特别是协调彼此间矛盾冲突的作用。

  这样做的弊端特别明显。首先是权责界线极端模糊,强调了决策板块与执行板块间的合同责任关系,但行政机构与公众之间的合同责任关系究竟该如何体现呢?究竟谁直接向公众负责?表面上看,似乎比较清晰,决策层面上出了问题决策板块负责,执行层面上出了问题执行板块负责,但实际上,行政运作过程复杂,一经展开,会搅成一锅粥,如同现实各公共管理机构之间的权责划分,因为不够清晰,直接导致了现实运作过程中的混乱,不出事“人人都在管”,出了事“人人都不管”,“几个戴大盖帽的还管不了一个戴草帽的”,此之谓也。但凡最直接的、与公众之间的合同责任关系不明晰,权责界线模糊,行政权力的运行必然就是混乱的。

  其次,执行厅、局为行业内最高管理机构,彼此间的权责不够清晰,可以重新划分,予以确定;因为社会运行错综复杂,现实事件往往牵连甚广,彼此间在现实工作中发生矛盾冲突为必然现象,也未必是坏事,但相关矛盾,只能主要以法律法规、典章制度协调,非此不足以维护公众的合法权益。而通过做实决策板块,通过行政关系、行政权力统一、协调,单纯协调部门之间的现实工作矛盾简单了,但公众的合法权益却可能部分地成为协调牺牲品。

  其三,是层级更加复杂。名为“行政权三分”,实际上,决策板块肯定在执行板块之上,变现实的一个或一个半层级为两个层级。借用中山大学政务学院行政管理学系主任倪星的表述:“毫无疑问如果决策部门的行政级别较高,会比较有利于协调。”增加一个层级,则费用倍增,效率倍降,于管理学上为定论。

  深圳市的“行政权三分”改革,毫无疑问出于提高效率、加强监督考虑,而这两个目的,恐怕都达不到。

  10. 美国联邦行政当局的部级机构只有15个。谈到大部,人们谈论最多的是“9?11”事件后于2002年成立的国土安全部。其实美国其他的部也很大。如运输部就包含了海、陆、空运输,体现了“大运输”概念;农业部涵盖了农业部、水利部、国家林业局的职能。美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排,而是全方位地涵盖某个领域的一切职能,并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。

  1988年,英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是政府核心部门制定政策,在部门内部设立独立的执行机构,承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责,在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面,拥有充分的自主权,并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制,级别通常为副次官,3级公务员,竞争产生,四年一任。2002年英国的执行机构为127个,占全部公务员的78%,承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力,标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷,使之集中精力于重大的政策问题,主要是确立目标并对绩效进行有效控制,只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下:工作目标从规则为本到结果为本的转变;上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作,德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。

  这种把决策和执行相剥离的好处在于,赋予了行政执行机构较大的灵活性。譬如,执行机构的首席执行官面向社会公开招聘;执行机构自己决定内部机构的设置、人员的任用以及工资奖金等。

  从中国香港、新加坡等地的经验看,吸纳行政机构外部的资源,对行政效能提升大有裨益,例如,在决策机构引入专家委员会和行业协会力量,并参考司法机构的意见,往往能令政府政策制定更具专业性和针对性;在执行机构改革上,放开部分公共事业的承包权,引入市场机制,更有利于效率提升;而在监督机构方面,还应加大与人大、政协的合作,将民众参政、议政的积极性调动起来。

  三、作答要求

  1.请归纳有关人士的观点,概括深圳“行政权三分”改革的主要内容。要求:概括全面,语言简练,字数不超过300字。(20分)

  2.关于深圳“行政权三分”改革,材料中表述了一些人的质疑。有人认为,行政权力应该从整个政治制度层面来加强制约和监督,提高政府行政效率,防止权力腐化。在人民当家作主的中国,只有权力为人民负责,让人民来监督权力,才能真正提高效率。也有人认为,深圳市的“行政权三分”改革,虽然是以提高效率、加强监督为考虑,但因为管理机构之间的权责界限模糊,不利于协调,并不具有太大的现实意义。请分析这种质疑是否合理,并谈谈你的理解。要求:观点明确,条理清晰,字数不超过400字。(25分)

  3.古今中外,监督政府都是一件困难的事。请问你对我国监督机制的改革有何建议。要求:紧扣材料,对策有针对性,合理可行,语言简练,字数不超过200字。(15分)

  4.请根据我国实际情况,结合美英等国行政改革的经验,围绕深圳的行政权改革,自拟题目,写一篇议论文。要求:思路清晰,对策合理,语言流畅,字数1000-1200字。(40分)

中共武陟县委组织部  电话: (0391)7298950

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